Zusammenfassung
Aus Erfolgreich gewaltfrei
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Aufgaben von Krisenprävention und Ziviler Konfliktbearbeitung
Allgemein ausgedrückt sind die Aufgaben von Krisenprävention und Ziviler Konfliktbearbeitung folgende: Kriege verhindern und dort, wo trotzdem Konflikte zu Gewalt eskalieren, sie beenden, Sicherheit wiederherstellen und die Ursachen und Folgen der Gewalt erfolgreich und nachhaltig beseitigen. Das Interesse an Ziviler Krisenprävention und Ziviler Konfliktbearbeitung ist seit den frühen 90er Jahren stark angewachsen. Dies hat auf der Seite der Staatenwelt dazu geführt, dass eine Reihe von Instrumenten geschaffen wurde, die speziell oder vorwiegend für diesen Zweck zur Verfügung stehen (u. a. in Deutschland der 2004 beschlossene Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung" und die Einrichtung des Zivilen Friedensdienstes). Ebenso hat auf der zivilgesellschaftlichen Seite die Zahl von Akteuren, Programmen und Projekten, die sich speziell mit Ziviler Konfliktbearbeitung befassen, stark zugenommen. Zudem wird Konfliktsensibilität zunehmend als eine Querschnittsaufgabe in der Humanitären Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechtsarbeit betrachtet.
Diese Bestandsaufnahme befasst sich ausschließlich mit solcher Konfliktaustragung, die auf physische Gewalt oder deren Androhung verzichtet. Sie will einen Überblick darüber geben, welche Optionen und Erfolg versprechenden Ansätze es gibt, wenn die Möglichkeit der Erzwingung einmal ausgeklammert wird. Die Begründung für diese Einschränkung liegt darin, dass nach Ansicht der Autorin Krieg als Mittel der Politik überwunden werden kann, dass dies aber nur schwer oder unmöglich zu erreichen ist, solange auf Gewalt mit Gewalt geantwortet wird. Gewaltlose Konfliktaustragung, die nichts mit Passivität und Hinnehmen von Unrecht zu tun hat, stellt eine Alternative dar. Ihr Instrumentarium ist viel größer, als gemeinhin angenommen wird, da zumeist der Blick nur auf einen kleinen Ausschnitt all dessen, was möglich wäre, gerichtet wird.
Der hier verfolgte Ansatz ist trotz seiner Ausklammerung von gewaltgestützten Instrumenten ein sehr umfassender, da er alle denkbaren Akteure in den Blick nimmt und jene Instrumente mit einschließt, die eine Wirkung auf eine Konfliktentwicklung haben, ohne dass sie primär mit dieser Intention eingesetzt wurden (z. B. Instrumente der Entwicklungszusammenarbeit und Menschenrechtsrechtsarbeit). Kein Friede wird von Dauer sein, wenn er allein zwischen einer Elite von Politikerinnen und Politikern ausgehandelt wurde, aber die Bevölkerung der Konfliktparteien ihn nicht mitträgt und die wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse keine Besserung erfahren. Und umgekehrt wäre es vermessen anzunehmen, dass zivilgesellschaftliche Basisprojekte der Konfliktbearbeitung einen Konflikt auf einer höheren politischen Ebene lösen oder auch nur allein seine Folgen bewältigen könnten.
Zivile Konfliktbearbeitung ist dabei nicht gleichzusetzen mit dem Tun externer Akteure (sog. Drittparteien) – internationaler Organisationen, Drittstaaten und weltweit agierenden Nichtregierungsorganisationen. Viel entscheidender ist die Konfliktbearbeitung, die durch staatliche und zivilgesellschaftliche Akteure in dem betroffenen Land selbst stattfindet. Sie sind es, die letztlich den Schlüssel zu Krieg oder Frieden in den Händen halten, während das Eingreifen von externer Seite meistens hilfreich, manchmal essentiell, manchmal aber auch schädlich sein kann, wenn es nämlich zur Marginalisierung und Schwächung dieser lokalen Akteure führt.
Einem gewaltsamen Konflikt vorbeugen: Prävention
In der Regel wird zwischen kurz- und langfristiger Prävention unterschieden. Langfristige Prävention meint jene Maßnahmen, die ergriffen werden, um die Ursachen für einen bewaffneten Konflikt aus dem Weg zu räumen. Dies kann z. B. bedeuten, ökonomische Ungleichgewichte zu beseitigen und Menschenrechte und politische Partizipation aller Schichten und Minderheiten herzustellen. Internationale Kriege, deren Zahl in den letzten Jahrzehnten stark abgenommen hat, können durch traditionelle Mechanismen wie Machtgleichgewichte, Abkommen zur Abrüstung und Kooperation, Demokratisierung aller beteiligten Staaten oder gemeinsame Mitgliedschaft in internationalen Organisationen vermieden werden.
Kurzfristige Prävention meint jene Maßnahmen, die ergriffen werden können, wenn ein Konflikt schon deutlich eskaliert ist, um Gewalt doch noch abzuwenden. Hierzu gehören eine Vielfalt diplomatischer Maßnahmen, z. B. informelle oder formelle Vermittlungsangebote, die Organisierung von Dialog auf allen Ebenen, Einschaltung internationaler Gremien der Konfliktschlichtung und Frühwarnsysteme, wie sie sowohl staatlicherseits wie von verschiedenen Nichtregierungsorganisationen geschaffen wurden.
Eine politische Regelung eines gewaltsamen Konfliktes suchen: Peacemaking
Peacemaking bezieht sich auf die Suche nach einer Lösung für die sichtbaren, expliziten Aspekte des Konfliktes zwischen den Parteien.
Es können drei grundsätzliche Typen von Instrumenten unterschieden werden:
1. Peacemaking durch Recht. Diese Form, die eher selten ist, bedeutet, dass ein internationales (Schieds-)Gericht, das von den Konfliktparteien angerufen wird, eine für die Parteien bindende Lösung vorgibt. Voraussetzung ist natürlich, dass alle Parteien bereit sind, die Autorität dieses Gerichtes anzuerkennen.
2. Peacemaking durch Verhandlungen. Sehr häufig spielen externe Parteien dabei die Rolle eines Vermittlers. Diese sind meistens Vertreter internationaler Organisationen (Vereinte Nationen oder deren Regionalorganisationen etc.) oder Regierungen. Vergleichsweise selten nehmen auch sog. elder statesmen – also angesehene Politikerinnen und Politiker ohne Amt – solche Aufgaben wahr. Nichtregierungsorganisationen sind hier noch rar, da ihnen zumeist der Zugang zu dieser höchsten Ebene der Entscheidungsfinder fehlt. Einige wenige haben sich dennoch hier etabliert – gewöhnlich in der Rolle von Vermittlern, die formale offizielle Verhandlungen durch vielfältige sog. gute Dienste (z. B. informelle Vermittlung) vorbereiten.
Zivilgesellschaftliche Akteure haben aber eine Reihe von Instrumenten entwickelt, Peacemaking zu unterstützen. Dazu gehören Dialogtreffen, bei denen einflussreiche Persönlichkeiten der mittleren gesellschaftlichen Ebene von den verschiedenen Konfliktparteien zusammengebracht und ermutigt werden, alternative Lösungsansätze für den Konflikt zu entwickeln. Es wird erwartet, dass sie die positive Erfahrung der Begegnung und die Lösungen mit sich nach Hause nehmen und die Entscheidungsträger ihrer eigenen Gesellschaft beeinflussen. Andere Instrumente sind Foren, in denen sich Oppositionelle treffen, und die Entwicklung und Propagierung von Lösungen durch internationale Lobby- und Politikberatungsorganisationen (z. B. International Crisis Group). Zivilgesellschaftliche Akteure (z. B. Älteste, religiöse Führungspersönlichkeiten) spielen darüber hinaus eine wichtige Rolle bei der Vermittlung bei Konflikten auf der lokalen Ebene, etwa zwischen ethnischen oder religiösen Gruppen innerhalb einer Gemeinde oder einer innerstaatlichen Region.
3. Der dritte Typ des Peacemaking ist die Erzwingung einer Einigung durch Macht und Gewalt durch externe Parteien. Er ist oftmals nur schwer von dem zweiten zu trennen, da internationale Vermittler oftmals Mittel von Zwangsdiplomatie einsetzen, wie die Drohung mit Gewalt, Sanktionen oder die Anwendung begrenzter militärischer Gewalt. Er wird in dieser Bestandsaufnahme weitgehend ausgeklammert.
Menschen schützen vor Gewalt und Verletzung ihrer Menschenrechte: Peacekeeping und menschliche Sicherheit
Der Schutz vor Gewalt und Menschenrechtsverletzungen ist eine Aufgabe, die in den Bereich des Peacekeeping in einem weiteren Sinne fällt. Traditionell ist der Begriff des Peacekeeping mit dem Instrument des Einsatzes internationalen Militärs zur Herstellung von Sicherheit verbunden. Diese Studie befasst sich aber mit dem, was als ziviles Peacekeeping bezeichnet wird:
Zum einen gehören hierzu zivile Beobachtungsmissionen, die Mandate haben, die dem des militärischen Peacekeepings vergleichbar sind, etwa die Überwachung der Einhaltung eines Waffenstillstandes. Solche Missionen waren und sind in vielen Krisenländern der Welt im Einsatz.
Zum zweiten gehört dazu, was manchmal mit Begleitarbeit beschrieben wird: Der Schutz örtlicher Gemeinden oder bedrohter Menschenrechtsaktivisten durch gewaltfrei agierende Freiwillige, die eine örtliche Präsenz aufbauen und Bedrohte – oftmals 24 Stunden am Tag – begleiten, um Gewalttäter abzuhalten.
Die Wirksamkeit gewaltlosen Peacekeepings beruht auf mehreren Faktoren. Einer ist der Aspekt des die Welt schaut zu. Er basiert darauf, dass politisch motivierte Gewalttäter oftmals um das internationale Ansehen ihres Landes, ihres Anliegens oder ihrer Organisation besorgt sind, und sich deshalb scheuen, Gewalttaten vor den Augen der internationalen Öffentlichkeit zu begehen. Daneben spielen aber auch andere Dinge, darunter besonders der Aufbau von Vertrauen zwischen den internationalen Beobachtern und den örtlichen Gemeinschaften eine wichtige Rolle.
Weitere Schutzaufgaben in diesem Kontext werden heute oft unter dem Aspekt der menschlichen Sicherheit beschrieben, etwa der Schutz vor Menschenrechtsverletzungen.
Die Ursachen und Folgen von Gewalt bearbeiten: Peacebuilding
Während die Verhinderung einer Gewalteskalation, das Finden einer politischen Lösung und der Schutz vor Gewalt recht klar umrissene Ziele und Aufgabenfelder sind, handelt es sich bei Peacebuilding eher um ein Konglomerat verschiedener Aufgaben, die darauf abzielen, Ursachen für gewaltsamen Konflikt abzubauen und seinen destruktiven Folgen entgegenzuwirken. Zu diesen destruktiven Folgen gehören Not, materielle Zerstörung, der Zusammenbruch von sozialen Beziehungen, Hass gegenüber dem als Feind wahrgenommenen Gegenüber, Traumatisierung sowie oftmals die Schwächung oder gar der völlige Zusammenbruch von staatlichen Funktionen wie von Zivilgesellschaft. Peacebuilding schließt auch Tätigkeiten ein, die offen das Ziel verfolgen, politischen Wandel herbeizuführen. Es wird oftmals vorwiegend in der Nachkriegsphase eines Konfliktes angesiedelt, wie auch seine deutsche Übersetzung Friedenskonsolidierung andeutet. Doch die Mehrzahl der zum Peacebuilding zu zählenden Aufgaben und Funktionen kommt auch in Zeiten vor einer gewaltsamen Eskalation zum Tragen, und – mehr als man gewöhnlich denkt – finden sie auch in den heißen Phasen eines Konfliktes statt.
Es geht hier also nicht, das soll ausdrücklich betont werden, um die Beschreibung einer bestimmten Konfliktphase, sondern um die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben oder Funktionen.
In der Bestandsaufnahme werden zehn Hauptkategorien solcher Peacebuilding-Aufgaben unterschieden. Jede von ihnen enthält wiederum eine Fülle von Ansätzen und Unterzielen:
1. Menschen zum Überleben helfen: Humanitäre Hilfe.
2. Die Zahl von Waffen und Kämpfern einschränken: Abrüstung (Rüstungskontrolle), Entwaffnung, Demobilisierung und Re-Integration von Soldaten nach Friedensschlüssen sowie Minenräumung.
3. Die Schäden beseitigen und Menschen die Rückkehr ermöglichen: Wiederaufbau und Flüchtlingsrückkehr.
4. Soziales Verhalten und soziale Beziehungen fördern, Menschen stark machen und ihnen helfen, Wunden des Krieges zu überwinden: Soziale und psychosoziale Arbeit.
5. Ökonomische Entwicklung fördern.
6. Gerechtigkeit schaffen: Übergangsjustiz und Vergangenheitsarbeit.
7. Einen funktionierenden Staat schaffen: Staatsbildung und Demokratisierung.
8. Zivilgesellschaft fördern.
9. Friedensfähigkeit und Versöhnung fördern: Friedensarbeit.
10. Normalisierung von Beziehungen und Kooperation in weiteren gesellschaftlichen Bereichen fördern: Förderung und Austausch in Wissenschaft, Kultur und Sport.
Was Zivile Krisenprävention und Konfliktbearbeitung leisten können
Es geht in dieser Studie nicht um eine Sammlung von gelungenen Beispielen, sondern um eine Darstellung der vielfältigen Ansätze der Zivilen Konfliktbearbeitung unter Berücksichtigung der Frage, was sie jeweils in Bezug auf eine Deeskalation und Transformation des Gesamtkonfliktes leisten können. Die Frage von Leistungsfähigkeit kann dabei nur in wenigen Fällen mit abschließender Sicherheit beantwortet werden, da es sich bei der Frage der Wirkung auf den übergeordneten Konflikt um ein neues Forschungsgebiet handelt. Einigkeit besteht jedoch weitgehend bei den folgenden Punkten:
- Erfolgreiche Konfliktbearbeitung bedeutet in der Regel, dass viele verschiedene Akteure auf allen gesellschaftlichen Ebenen mitgewirkt haben, staatliche ebenso wie nichtstaatliche. Aktivitäten der Zivilgesellschaft sind wesentlich, aber letztlich kommen die zentralen Impulse zur Friedensförderung zumeist von den (einheimischen und internationalen) staatlichen politischen Akteuren.
- Zivilgesellschaftliche wie die meisten anderen Ansätze des Peacebuilding kommen in allen Phasen eines Konfliktes zum Einsatz, sind aber am vielfältigsten und am stärksten, wenn das Gewaltniveau nicht so hoch ist. In hoch eskalierten Konflikten sind außer diplomatischen Bemühungen (Peacemaking) besonders die Aufgaben des Schutzes und Monitorings von Bedeutung.
- Es sind letztlich die am Konflikt direkt beteiligten Akteure, die den Schlüssel zu Krieg und Frieden in der Hand haben. Daraus ergeben sich die Priorität lokaler Initiativen und deren Unterstützung anstelle einer Aufoktroyierung von fremden Ansätzen. Reformen und Wandel finden nur dann statt, wenn sie von den Menschen vor Ort gewollt werden und sie sie zu ihrem Anliegen machen.
- Es gibt keine Blaupausen. Das gilt für staatliche Demokratieförderung ebenso wie für zivilgesellschaftliche Basisprojekte. Jeder Konflikt und jedes Land sind ein Einzelfall mit ihrer eigenen Geschichte, Kultur und Erfahrungen, und deshalb kann selbst die erfolgreichste Strategie nicht einfach übertragen werden, sondern es muss eine Anpassung auf der Basis einer gründlichen Analyse stattfinden.
- Ein immer wieder auftretendes Problem ist, dass externe Akteure zu spät kommen und zu früh wieder gehen. Es fehlt oftmals an schnell verfügbaren freien Ressourcen. Und umgekehrt wenden sich dieselben externen Akteure oftmals zu schnell wieder ab, häufig weil ihre Aufmerksamkeit (und Ressourcen) auf andere Regionen gelenkt werden.
- Lokale Friedensinitiativen sind besonders wirksam, wenn das Problem lokal verursacht wird und daher auch Lösungen vor Ort entschieden werden können. Die Anpassung traditioneller Mechanismen, in der Weise, dass sie mehr Segmente der Gemeinschaft mit einbeziehen als sie es normalerweise tun würden (z. B. Frauen, Jugendliche, Lehrer), kann zu nachhaltigeren Lösungen führen. Solche Friedensprozesse haben oft auch einen Einfluss auf den Gesamtkonflikt.
- Die Rolle von Individuen, insbesondere von Führungspersönlichkeiten in Gemeinschaften (z. B. Älteste, Imame, Bischöfe, Politikerinnen und Politiker) wird manchmal unterschätzt, ist aber häufig ganz entscheidend für die Entwicklung von Konflikten
- Paradigmenwechsel in Konflikten sind oftmals verknüpft mit Schlüsselereignissen.
- Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit für bestimmte friedenspolitische Anliegen ist eine wichtige Aufgabe internationaler Zivilgesellschaft und kann eine wesentliche Rolle spielen.
- Verschiedene vergleichende Studien haben ernsthafte Zweifel bezüglich der Wirkungsfähigkeit von Dialogförderung und vergleichbaren Ansätzen der Versöhnungsarbeit geweckt, zumindest was ihren kurzfristigen Einfluss auf den Gesamtkonflikt und auf die Verhinderung von neuer Gewalt betrifft. Es scheint, dass andere Instrumente als Versöhnungsarbeit hier unter Umständen wirkungsmächtiger sind. Aber diese Frage darf als nicht abschließend geklärt angesehen werden.
- Seit dem Ende des Kalten Krieges und mit dem steigenden Interesse an Ziviler Konfliktbearbeitung sind manche Konfliktgebiete mit internationalen Helfern und Konfliktbearbeitern manchmal geradezu überschwemmt worden. Dies führt eher zur Schwächung als zur Stärkung lokaler Initiativen.
Die Bestandsaufnahme endet mit dem Kommentar, dass für eine effektive gewaltlose Konfliktbearbeitung von internationaler Seite die Bereitstellung adäquater Ressourcen erforderlich ist. Aber mindestens genauso sehr, wenn nicht mehr, ist die Bildung des politischen Willens von Nöten, Konfliktbearbeitung mit gewaltlosen Mitteln ähnlich wie den Menschenrechtsschutz über die Verfolgung von partikularstaatlichen Eigeninteressen zu stellen. Zu vielen Krisen wird erlaubt, sich zu offenen Kriegen zu entwickeln, weil das entsprechende Land oder die Region nicht im Mittelpunkt des Interesses der internationalen Gemeinschaft steht.
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