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Leistungsfähigkeit

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Leistungsfähigkeit

Was Zivile Krisenprävention und Konfliktbearbeitung leisten können

Es ist seit einigen Jahren eine lebhafte Diskussion über die Leistungsfähigkeit von Ziviler Krisenprävention und Konfliktbearbeitung entbrannt. Die Grundfrage, die immer häufiger gestellt wird, ist, was einzelne Ansätze und Projekte zum Konfliktverlauf insgesamt bzw. seiner Deeskalation und zu Frieden beitragen können. So unmittelbar eingängig diese Fragestellung ist, so ist sie überraschenderweise doch lange nur für bestimmte Bereiche der Zivilen Konfliktbearbeitung gestellt worden. Friedensschlüsse, Sanktionen, Peacekeeping und die Implementierung von Friedensabkommen sind Gegenstand einer großen Zahl vergleichender wissenschaftlicher Studien. Doch die Frage, welche Wirkungen jene zumeist dem Peacebuilding zuzuordenden und auf lokaler oder bestenfalls regionaler Basis stattfindenden Aktivitäten, die eher typisch für zivilgesellschaftliches Engagement sind (Ansätze der Entwicklungszusammenarbeit, Dialogförderung, Jugendsozialarbeit), auf die Bearbeitung des Gesamtkonfliktes tatsächlich haben, ist immer noch ein recht neues Gebiet. Gewöhnlich befassen sich die Evaluierungen dieses Typs von Aktivitäten allein mit den Wirkungen in Bezug auf die vom Projekt definierten Ziele, die zumeist bescheidenerer Natur sind und auf die Zielgruppen fokussieren, mit denen unmittelbar gearbeitet wird. Einige größere friedenswissenschaftliche Projekte und eine Reihe weiterer Einzelstudien versuchen, dieses Defizit zu beseitigen. Besonders nennenswert sind hier die US-amerikanische Organisation CDA – Collaborative Learning Projects (die Organisation von Mary B. Anderson, die mit dem Do No Harm-Ansatz bekannt wurde), das Projekt Zivilgesellschaft und Friedensförderung des Genfer Centre on Conflict Development and Peacebuilding (ccdp) unter der Leitung von Thania Paffenholz, das Berghof Forschungszentrum für konstruktive Konfliktbearbeitung mit seinem Handbuch und weiteren Publikationsreihen, das Stanford University’s Center for International Security and Cooperation mit seiner Publikation zur Implementierung von Friedensabkommen (Stedman et al (Hrsg.) 2002) und das U.S. Institute of Peace besonders mit seinen von Crocker et al herausgegebenen Sammelbänden (2001 und 2007).

CDA – Collaborative Learning Projects (2004) benennt fünf additive generelle Kriterien, wie solche Projekte auf Frieden insgesamt (Peace Writ Large) wirken können:

1. Einen Beitrag zum Stoppen eines Schlüsselfaktors, der Krieg/Konflikt antreibt, leisten.

2. Einen Beitrag zur Entfaltung der Eigendynamik für Frieden leisten, indem ein Impuls dafür gegeben wird, dass Teilnehmende an Programmen und Gemeinschaften ihre eigenen Friedensinitiativen entwickeln.

3. Schaffung oder Reform von politischen Institutionen, die Probleme/Missstände bearbeiten können, sofern solche Probleme den Konflikt anheizen.

4. Menschen in die Lage versetzen, zunehmend Gewalt und Provokationen zu widerstehen.

5. Steigerung der Sicherheit von Menschen und ihrem Gefühl von Sicherheit.

In der öffentlichen Diskussion und auch unter den Praktikerinnen und Praktikern der Konfliktbearbeitung ist die Einschätzung der Leistungsfähigkeit von Ziviler Konfliktbearbeitung recht unterschiedlich.[1] Sie reicht auf der einen Seite von der Vorstellung, dass sie eher wirkungsschwach ist (Gutmenschen aus NRO; wenn ein Konflikt wirklich eskaliert, hilft nur Militär) bis zu Einschätzungen, die als klare Überschätzung anzusehen sind (wenn 1.000 Leute des Zivilen Friedensdienstes 1994 in Ruanda gewesen wären, hätten sie den Genozid verhindert) und dann gerne als Vorwurf von der anderen Seite wieder aufgegriffen werden. (Ihr arbeitet doch als Zivile Peacekeeper in Sri Lanka – warum ist denn da jetzt wieder Krieg?)


Auch vor diesem Hintergrund sind die Studien, die sich mit der realen Leistungsfähigkeit von Ziviler Krisenprävention und Konfliktbearbeitung befassen, von großer Bedeutung. Vergleicht man ihre Ergebnisse, soweit dies schon möglich ist (einige der Projekte wie das des Genfer Projekts zu Zivilgesellschaft und Friedensförderung und verschiedene Projektreihen von CDA sind noch nicht abgeschlossen), so schälen sich einige wesentliche Punkte heraus:


  • Erfolgreiche Konfliktbearbeitung bedeutet in der Regel, dass viele verschiedene Akteure auf allen gesellschaftlichen Ebenen mitgewirkt haben, staatliche ebenso wie nichtstaatliche (multi-track, Smith 2003; van Tongeren et al 2005). Aktivitäten von Zivilgesellschaft sind wesentlich (van Tongeren et al 2005, Fitzduff und Williams 2007) oder zumindest unterstützend (Projekt Zivilgesellschaft und Friedensförderung), aber letztlich kommen die zentralen Impulse zur Friedensförderung zumeist von den politischen Akteuren, vor allem von den Konfliktparteien inklusive der Regierung, den politischen Parteien, aber auch deren regionalen und internationalen Unterstützern.
  • Zivilgesellschaftliche wie die meisten anderen Ansätze des Peacebuilding kommen in allen Phasen eines Konfliktes zum Einsatz, sind aber am vielfältigsten und am stärksten, wenn das Gewaltniveau nicht so hoch ist. In hocheskalierten Konflikten sind außer diplomatischen Bemühungen (Peacemaking) besonders die Aufgaben des Schutzes und Monitorings von Bedeutung (Paffenholz 2008a).
  • Es sind letztlich die am Konflikt direkt beteiligten Akteure, die den Schlüssel zu Krieg und Frieden in der Hand haben. Daraus ergeben sich die Priorität lokaler Initiativen und deren Unterstützung (anstelle einer Aufoktroyierung von fremden Ansätzen). Reformen und Wandel finden nur dann statt, wenn sie von den Menschen vor Ort gewollt werden und diese sie zu ihrem Anliegen machen (local ownership). Vermittlungsangebote, materielle Unterstützung, Schutz durch die Anwesenheit von Internationalen (Zivilisten oder Militärangehörige), Einbindung in internationale Organisationen und Netzwerke, Bildungsmaßnahmen, Hilfe bei Wiederaufbau und strukturellen Reformen und vieles mehr können in vielen Fällen nützlich sein, sind aber kein Allheilmittel. Dem Appell, die Instrumente der Zivilen Konfliktbearbeitung auszubauen, darf nicht die Vorstellung zugrunde liegen, dass Konfliktregionen quasi einer Autowerkstatt gleichen, wo man alles reparieren kann, sofern man nur die richtigen Werkzeuge, das Geld, diese anzuschaffen und das passende Know How hat.
  • Es gibt keine Blaupausen. Das gilt für staatliche Demokratieförderung ebenso wie für zivilgesellschaftliche Basisprojekte. Jeder Konflikt und jedes Land ist ein Einzelfall mit seiner eigenen Geschichte, Kultur und Erfahrungen, und deshalb kann selbst die erfolgreichste Strategie nicht einfach übertragen werden, sondern es muss eine Anpassung auf der Basis einer gründlichen Analyse stattfinden. In den meisten Fällen bestimmt die Art und der Ort des Konfliktes, welche Initiativen nützlich sind. Viele interessante Dinge zu versuchen, so dass der Eindruck entsteht, dass etwas getan wird, weckt Erwartungen, verschwendet Ressourcen und zieht Energie von Initiativen ab, die unter Umständen besser funktionieren würden (Beyna et al 2001, Stedman 2002, Paffenholz und Spurk 2006, Paffenholz 2008a).
  • Ein immer wieder auftretendes Problem ist, dass externe Akteure zu spät kommen und zu früh wieder gehen. Es fehlt oftmals an schnell verfügbaren freien Ressourcen. Gerade nach Friedensschlüssen ist häufig eine sehr schnelle Verbesserung der humanitären Lage und der Sicherheit der Bevölkerung entscheidend, aber die internationale Hilfe, die dies möglich machen könnte, kommt oftmals erst nach Wochen, wenn nicht nach Monaten. Und umgekehrt wenden sich dieselben externen Akteure häufig zu schnell wieder ab, weil ihre Aufmerksamkeit (und Ressourcen) auf andere Regionen gelenkt werden.
  • Lokale Friedensinitiativen sind besonders wirksam, wenn das Problem lokal verursacht wird und daher auch Lösungen vor Ort entschieden werden können. Die Anpassung traditioneller Mechanismen in der Weise, dass sie mehr Segmente der Gemeinschaft mit einbeziehen als sie es normalerweise tun würden (z. B. Frauen, Jugendliche, Lehrer), kann hierbei zu nachhaltigeren Lösungen führen. Solche Friedensprozesse haben oft auch einen Einfluss auf den Gesamtkonflikt (Beyna et al 2001).
  • Die Rolle von Individuen, insbesondere von Führungspersönlichkeiten in Gemeinschaften (z. B. Älteste, Imame, Bischöfe) wird manchmal unterschätzt, ist aber häufig ganz entscheidend für die Entwicklung von Konflikten (Beyna et al 2001, Anderson und Olson 2003, van Tongeren et al 2005, Fitzduff und Williams 2007).
  • In Nordirland waren Paradigmenwechsel verknüpft mit Schlüsselereignissen (iconic events), z. B. auf der positiven Seite ein Statement der britischen Regierung, dass sie kein strategisches Interesse an Nordirland habe oder die Bereitschaft der irischen Regierung, ein Referendum abzuhalten, um die irische Verfassung zu ändern, die bis dahin Anspruch auf Nordirland erhob (Fitzduff und Williams 2007). Dies dürfte auch für andere Konflikte zutreffen.
  • Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit für bestimmte friedenspolitische Anliegen ist eine wichtige Aufgabe internationaler Zivilgesellschaft und kann eine wesentliche Rolle spielen (Paffenholz und Spurk 2006, Paffenholz 2008a, Schweitzer 2009).
  • Es gibt Zweifel und Fragen zur Wirkungsfähigkeit von Dialogförderung und vergleichbaren Ansätzen des Peacebuilding an der Basis in Bezug auf die Verhinderung von neuer Gewalt. Darauf weist die Studie von CDA über Kosovo genauso hin wie das Genfer Projekt Zivilgesellschaft und Friedensförderung (Paffenholz und Spurk 2006, Paffenholz 2008a).[2] Die Studie zum Kosovo (CDA – Collaborative Learning Projects 2006) befasst sich mit der Frage, welchen Beitrag die umfangreichen Programme des Peacebuilding, die in Kosovo seit dem Krieg 1999 durchgeführt wurden, bei der Verhinderung interethnischer Gewalt während der mehrtägigen Unruhen im März 2004 geleistet haben. Es wurde festgestellt, dass die Wahrnehmung, dass sich die interethnischen Beziehungen verbessert hätten, nicht der Realität entsprach. Orte mit mehr interethnischen Kontakten (seien es wirtschaftliche Kontakte oder persönliche Beziehungen – beides wurde von Peacebuilding-Programmen stark gefördert) erfuhren nicht weniger Gewalt als andere Orte. Manche der Orte mit guten Beziehungen erlebten sogar besonders viel Gewalt. Peacebuilding-Programme scheinen daher nicht signifikant zur Verhinderung von interethnischer Gewalt beigetragen zu haben. Als Faktoren, die entscheidend bei der Gewaltverhinderung waren, machen die Autoren der Studie in erster Linie das Vorhandensein intra-ethnischer sozialer Netzwerke und einen mäßigenden Einfluss von Führungspersönlichkeiten in diesen Netzwerken aus.
    Ähnlich kam auch schon Kumar (1999) in einer vergleichenden Studie zu der Folgerung, dass Programme, die sich die Wiederherstellung von zerstörten Beziehungen zwischen Gruppen, z. B. Aufdecken der Vergangenheit, Dialogförderung, Medienarbeit, Kooperationen in Sport und Kunst zum Ziel gesetzt hatten, insgesamt doch eine eher bescheidene übergreifende Wirkung hatten.
  • Seit dem Ende des Kalten Krieges und mit dem steigenden Interesse an Ziviler Konfliktbearbeitung sind manche Konfliktgebiete mit internationalen Helfern und Konfliktbearbeitern geradezu überschwemmt worden. Das gilt nicht nur für die Länder des ehemaligen Jugoslawien (Schweitzer 2009), sondern auch für viele andere. In Burundi zum Beispiel wurden 30 internationale Nichtregierungsorganisationen gezählt, die sich an der Konfliktvermittlung versuchen (Crocker 2007). Von einer ähnlichen Überschwemmung und in der Folge von einer Marginalisierung von einheimischen Gruppen berichteten Interviewpartner vom Sudan (speziell dem christlichen Südsudan). Dies führt eher zur Schwächung als zur Stärkung lokaler Initiativen.[3]


Von den genannten Punkten vielleicht am umstrittensten ist die kritische Einschätzung von basisorientierten Projekten der Versöhnung und Dialogförderung. Hier hat sicherlich die Diskussion gerade erst begonnen, und neben einer Sichtung der Fallstudien und der Indikatoren, die jeweils angewendet wurden, um eine Wirkung auf den Gesamtkonflikt zu messen, könnte sich die besondere Bedeutung von Studien herausstellen, die rückblickend einzelne Konflikte untersuchen und fragen, wie es zu dem Friedensprozess kommen konnte (z. B. Fitzduff und Williams 2007 zu Nordirland).

Mitchell (2005) unterscheidet vier Grundmethoden, um Wandel hervorzubringen, der zu Konfliktlösung oder -transformation führt:

1. Anführer austauschen (change leaders);

2. Die Absichten/Vorstellungen (minds) von Anführern und Anhängern ändern;

3. Strategien, Politiken und Verhalten ändern;

4. Die Umwelt der Parteien ändern (strukturelle Veränderungen).

Basisprojekte der genannten Art, wie sie zum Beispiel vom Zivilen Friedensdienst praktiziert werden, verfolgen die Strategie, über lokale oder regionale Veränderungen (Veränderungen auf der Mikro- oder Mesoebene) besonders zur zweiten und vierten Form des Wandels von Mitchell beizutragen und langfristig den Gesamtkonflikt (Makroebene) zu beeinflussen.[4] Doch wie solche Transferprozesse (englisch oft auch rippling effects) genannt, tatsächlich funktionieren, ist weitgehend unklar, auch wenn verschiedene Studien z. B. zu problemlösenden Workshops solche Effekte illustrieren (Church und Shouldice 2003). Die genannten Studien zu Wirkungen auf den Gesamtkonflikt berücksichtigen solche langfristigen Prozesse selten bzw. verwerfen sie als weniger effektiv als andere Ansätze, die unmittelbar auf den Konflikt wirkten.

Es stellt sich die Frage, ob tatsächlich genug über Mechanismen sozialen Wandels bekannt ist, um hier zu abschließenden Urteilen zu kommen. Wandel ist ein höchst komplexes Phänomen und kann praktisch niemals auf wenige verursachende Faktoren allein zurückgeführt werden (siehe dazu auch Church und Shouldice 2003 und Mitchell 2005), und Konflikttransformation ist, wie Lederach (1997) und andere schon seit längerem argumentieren, ein langfristiger Prozess, der auf allen gesellschaftlichen Ebenen stattfindet. Vielleicht ist es hilfreich, bei den Wirkungen von Konfliktbearbeitung genau wie bei der Studie von Konfliktursachen (Smith 2000) verschiedene Formen zu unterscheiden:

  • Hintergrund-Wirkungen (Veränderungen in den Elementen der sozialen und politischen Struktur, was Mitchells viertem Mechanismus, der Veränderung der Umwelt, entspricht);
  • Mobilisierungsstrategien (Beeinflussung von politischen Anführern und/oder die Schaffung von Basisbewegungen, die Veränderung verlangen);
  • Auslöser für Veränderung (das könnte der Austausch von Führungspersonen, stattfindende Schlüsselereignisse oder ähnliches sein) und
  • Katalysatoren (Faktoren, die die Intensität und Dauer eines Konfliktes beeinflussen, wozu auch Einstellungsänderungen in der breiten Bevölkerung gehören).


Befunde wie das Fehlen der Wirkung von Dialog auf kurzfristige Gewaltprävention oder die Probleme von Programmen der Beschäftigung mit vergangenem Unrecht stellen bei einer solchen Unterscheidung keine Überraschung mehr dar, ohne dass der Wert solcher Ansätze pauschal negiert würde: Es handelt sich bei solcher Arbeit eher um Arbeit an den Hintergrundwirkungen, die langfristig von essentieller Bedeutung sein mögen (wie es z. B. nach Fitzduff und Williams 2007 die Arbeit mit nordirischen politischen Gefangenen gewesen ist), aber in der Regel kein Auslöser für unmittelbare kurzfristige Veränderung sein können.

In dieser Bestandsaufnahme wurde versucht, einen Überblick über all das zu geben, was unter den Begriff der Zivilen Krisenprävention und Konfliktbearbeitung gefasst werden kann. Dabei wurden Ansätze, die direkt auf eine übergeordnete Ebene wirken (z. B. Programme der Wirtschaftsförderung) ebenso berücksichtigt wie solche, die primär lokale und an der Basis der Gesellschaft angesiedelte Zielgruppen im Auge haben (z. B. Jugendarbeit). Nicht alles ist gleich effektiv, und wie in diesem Schlusswort betont wurde, braucht jeder Konflikt eine eigene Herangehensweise. Die hierfür zur Verfügung stehenden Instrumentarien sind, wie dargestellt, enorm vielfältig und zusammengenommen sehr wirkungskräftig. Konfliktbearbeitung ohne Gewalt hat ihre Grenzen noch lange nicht erreicht, sondern birgt ein Potential, das bei weitem nicht ausgeschöpft wird, auch weil zu oft und zu schnell nach Gewaltmitteln als Instrument der Intervention in Konflikte gegriffen wird. Wie schon in der Einleitung betont: Kriegsverhinderung und Bearbeitung von Konflikten ohne die Anwendung von militärischer Gewalt sind die logische Konsequenz aus dem Bemühen, Krieg zu überwinden. Je mehr und je häufiger dies gelingt, umso größer wird die Wahrscheinlichkeit, dass Krieg als Mittel der Politik überwunden werden kann.


Dafür ist von internationaler Seite die Bereitstellung adäquater Ressourcen erforderlich, aber mindestens genauso sehr, wenn nicht mehr, ist die Bildung des politischen Willens von Nöten, Konfliktbearbeitung mit gewaltlosen Mitteln – ähnlich wie den Menschenrechtsschutz – über die Verfolgung von partikularstaatlichen Eigeninteressen zu stellen. Zu vielen Krisen wird erlaubt, sich zu offenen Kriegen zu entwickeln, weil das entsprechende Land oder die Region nicht im Mittelpunkt des Interesses steht.


  1. ↑ Die Zitate sind aus der Erinnerung der Autorin an vergangene Diskussionen der letzten fünfzehn Jahre wiedergegeben. Die gleichen Themen spiegelten sich auch deutlich in den Interviews, die für diese Studie durchgeführt wurden.
  2. ↑ Eine gleiche Sprache sprechen die Erfahrungen, die Praktikerinnen und Praktiker in Kenia in 2007/08 machten, wo trotz zehn oder zwanzig Jahren des Peacebuildings plötzlich Gewalt wieder eskalierte und die zahllosen kleinen Organisationen, deren Friedensarbeit international gefördert wurden, praktisch keine Rolle mehr spielten.
  3. ↑ Dies ist eine der sechs Kategorien negativer Wirkungen, die CDA – Collaborative Learning Projects (2004) benennt. Die anderen möglichen negativen Wirkungen sind die Verschärfung von Konflikten und Spannungen zwischen Gruppen, steigende Gefahr für Teilnehmende an Friedensaktivitäten, Verstärkung von struktureller oder offener Gewalt, Abziehen von Ressourcen von produktiven Friedensaktivitäten und Steigerung von Zynismus.
  4. ↑ „Der ZFD kann gewalttätige gesellschaftliche Konflikte nicht alleine lösen, aber er kann in dem lokalen und regionalen Umfeld der Projekte die Voraussetzungen dafür verbessern, dass mit Konflikten gewaltfrei umgegangen wird. Auf unterer und mittlerer gesellschaftlicher Ebene baut der ZFD Strukturen wie Netzwerke und Komitees auf oder stärkt bereits bestehende. Langfristig sollen strukturelle Veränderungen wie neue administrative Regelungen oder Gesetze beeinflusst werden. Der ZFD kann so von unten die Voraussetzungen für politisch-diplomatische Verhandlungserfolge verbessern, bisher Erreichtes absichern und die Wahrscheinlichkeit eines neuen Ausbrechens von Gewalt verringern helfen“ (von Borries 2006:12-13).



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